Af Hans Skifter Andersen, adjungeret professor ved Statens Byggeforskningsinstitut, Aalborg Universitet.
Kronik offentliggjort i Jyllands-Posten d. 14/7 2015
Som en del af det Økonomiske Råds halvårlige rapport ’Dansk Økonomi’ blev der i foråret 2015 offentliggjort en analyse af den for tiden skæve regionale udvikling i Danmark. I en pressemeddelelse udtalte formanden Hans Jørgen Whitta-Jacobsen følgende: Øget støtte til yderområderne, der fastholder befolkning og aktivitet i disse områder, vil med stor sandsynlighed indebære lavere produktivitet og dermed lavere velstand i samfundet som helhed. I senere interviews i medierne udtalte han, at støtte til yderområderne ville betyde ’velfærdstab’.
Man skulle forvente at sådanne meget skråsikre udtalelser om et politisk ømtåleligt emne fra en prestigefuld institution som Det Økonomiske Råd var baseret på en grundig dokumentation. Men rapporten indeholder ingen konkret dokumentation for de markante påstande. Rapporten er præget af en mangelfuld viden om årsagerne til regional udvikling, og man har ikke gjort sig den ulejlighed at gennemgå den efterhånden omfattende forskningslitteratur om emnet og om årsagerne til yderområdernes udvikling i Danmark.
Der er forskellige analyser i rapporten af udviklingen i yderområderne, men ingen af dem danner grundlag for de nævnte konklusioner. Disse er alene baseret på et par siders tekst med nogle temmeligt tyndbenede spekulationer om, hvorfor det er mest økonomisk rationelt, at erhvervsaktivitet koncentreres geografisk, såkaldte ’agglomerationsfordele’, blandt andet baseret på litteratur af økonomen Alfred Marshall fra 1800 tallet.
Der er således ingen konkrete analyser af, hvorfor der – især i de seneste år – er sket en stærkere vækst i erhverv og befolkning i de største byer, og specielt i Hovedstadsområdet. Det historiske forløb har været at de større byer, og især Hovedstaden, havde befolkningstilbagegang i perioden 1960-90, primært fordi industrien flyttede ud til Provinsen og mindre urbaniserede områder. Dette ville næppe have fundet sted, hvis de såkaldt agglomerationsfordele havde haft så afgørende en betydning som DØR hævder. Byerne begyndte at vokse igen efter 1990, hvilket primært skyldtes ændringer i erhvervsstrukturen fra industrierhverv til service. Private og offentlige serviceerhverv voksede i Hovedstaden og de største byer, mens industribeskæftigelsen aftog i de mindre urbaniserede områder. Efter finanskrisen er nedlæggelsen af industriarbejdspladser yderligere accelereret i yderområderne. Udviklingen er således især en følge af den teknologiske udvikling og globaliseringen.
Mange af forklaringerne i DØR rapporten om de mekanismer der styrer den regional udvikling er stærkt forenklede og misvisende, baseret på primitive og naive økonomiske ræsonnementer. Det antages, at virksomhederne lokaliser sig efter nogle, ikke nærmere beskrevne, rationelle overvejelser, og at arbejdstagerne derefter automatisk lokaliserer sig efter beskæftigelsesmulighederne. Litteraturen om geografisk mobilitet viser imidlertid noget andet. En undersøgelse af årsager til langdistance flytninger hos den danske arbejdsstyrke viste f.eks. at kun hver femte flyttede af jobårsager, selv om en del skiftede job. Den primære drivkraft for den geografiske bosætning er således ikke beskæftigelsesmulighederne, selv om de har betydning.
Fra forskningslitteraturen ved vi, at det man kalder stedstilknytning har en afgørende betydning for hvor man bosætter sig. Mennesker bor og bosætter sig kun i særlige situationer andre steder end i områder, hvor de har sociale netværk og føler tilknytning til, og dette har stor betydning for deres velfærd, selv om DØR mener at man ikke ved noget om dette. Det er især opvækststedet, man er knyttet til, men man kan også blive knyttet til steder, hvor man har boet i en længere periode.
Figur: Andelen af personer i arbejdsstyrken, som føler sig knyttet til deres aktuelle bosætningssted eller til deres opvækststed. Kilde: ’Når teltpælene rykkes op. Geografisk mobilitet i Danmark og dens årsager’, Statens Byggeforskningsinstitut 2010.
Arbejdskraften er ikke særligt geografisk mobil og det må virksomhederne tage hensyn til ved valg af lokalisering. Dette var en af grundene til industriens udflytning før 1990. Den vigtigste årsag til befolkningsændringerne i yderområderne er således mobilitet, som har andre årsager end beskæftigelse, og her er der især en bestemt faktor som har stor betydning – uddannelse. Unge fra yderområderne fraflytter ofte fordi uddannelsesstederne ligger i byerne. I løbet af studiet slår de rod det nye sted, finder sig en partner og skaber et socialt netværk. Dette gør det sværere at trække dem tilbage til opvækststedet, selv om der er tegn på, at der er mangel på arbejdskraft, især højtuddannede, i nogle yderområder. Uddannelsesstedernes lokalisering har derfor haft en markant betydning for udviklingen i yderområderne. For Nordjylland har Aalborg universitet haft meget stor betydning. Sydjylland har derimod ikke fået noget universitet og det sjællandske (RUC) er, af uransagelige grunde, placeret tæt på København i stedet for i Sydsjælland eller på Lolland-Falster. Der er desuden i de sidste 20 år sket en geografisk centralisering af både mellemlange og erhvervsuddannelser i byerne, som har haft en dramatisk effekt for fraflytningen af unge fra yderområderne.
En myte, der ofte bringes til torvs, også i formandskabets kronik i JP den 29.6, er at flere end tidligere hellere vil bo i byerne end på landet. Det er imidlertid ikke rigtigt. Flere undersøgelser har vist, at der er flere som ønsker at bo i landdistrikterne end der rent faktisk bor der, og at mange byboere ønsker at flytte ud af byen. København har haft en stor befolkningsvækst efter krisen, men det skyldes især udviklingen på boligmarkedet. Mekanismen har altid været at unge flyttede til byen for at få uddannelse og forlod den igen når de var færdige og dannede familie for at købe parcelhus. Før finanskrisen havde København således nettofraflytning og Midtsjælland var det område i Danmark, som havde størst bolig- og befolkningstilvækst. Krisen betød, at de unge har ventet med huskøbet og er blevet boende længere tid i byen, men nu er udviklingen ved at vende. Efter alt at dømme får København i 2015 nettofraflytning i forhold til det øvrige land.
Årsagerne til den skæve geografiske udvikling er således meget mere komplekse end DØR’s forsimplede antagelser om en uafvendelig markedsbestemt udvikling. Beslutninger i den offentlige sektor har helt sikkert haft stor betydning, hvor ’cigarkassetænkning’, og illusioner om at store centralt placerede bureaukratiske institutioner er mere effektive, har ført til centralisering of den offentlige virksomhed. Centraliseringen er sket drypvist. Det seneste eksempel er ændringer i apoteksloven, som igen vil forringe servicen i yderområderne. I kommunerne er der sket nedlæggelse af lokale institutioner og centralisering af privat service, som ifølge undersøgelser har gjort landdistrikterne væsentligt mindre attraktive for mange af de potentielle tilflyttere.
DØR’s påstande har øget problemerne med negativ omtale af yderområderne i medierne. Når områdernes problemer og muligheder konstant er udsat for meget dårlig omtale medvirker det til at gøre situationen værre end den faktisk er. Realkreditinstitutterne overreagerer og mange af de familier og virksomheder, som rent faktisk overvejer at flytte derud, skræmmes væk. Det er en ond cirkel, hvor virksomhederne holder sig væk, fordi de tror at der vil blive mangel på arbejdskraft, og arbejdstagerne, fordi de tror de ikke kan finde beskæftigelse.
Der er brug for et udredningsarbejde om årsagerne til den skæve regionale udvikling og hvad man kan gøre ved den, men det bør udføres af eksperter som ved noget om problematikken og ikke af generalistøkonomer.